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田先红：2007年，我在攻读博士学位的时候就开始研究农村基层问题；2009年起，我到乡镇做基层信访治理方面的调研；2016年后，随着研究团队的人员不断增加，我们研究的范围也逐渐由村庄扩展到乡镇和县域。我们先后去了浙江、重庆、江西、湖北、江苏、北京、广东等省份的20多个县（市、区）调研，每去一个地方一般调研20天左右。有些地方会重复调研，以跟踪观察基层治理的最新变化和动态。《韧性：县乡政府如何运行》这本书就是我最近数年在县乡基层调研的阶段性成果。

田先红：一方面，城市元素，不管是生活方式，还是生产元素，都在不断地向乡村渗透。我们现在可以在县城看到大型商超、商业街、广场等形态万千（的元素），（包括）年轻人喜欢的咖啡、奶茶店，以前一般只有在大城市才能看到。近20年前，我去河南下面的一个村子调研。那时候，村里很多人家庭条件都不太好，不像现在，很多农民家里都有冰箱、洗衣机等现代生活用品。另一方面，农村的不少年轻人到县城买房，把小孩送到县城读书，乡村也因此越来越融入“都市生活”。

田先红：此前我们到村里调研，入场相对来说要容易一些。县乡政府的规范化程度更高，干部上下班都有规定的时间，事务性工作也比较多，而且因为他们毕竟在体制内，有的干部确实会有一些顾虑。所以我们去县乡调研时，需要更长的时间才能赢得调研对象的信任，调研才能更深入。如果调研者能够采取实习、挂职等方式62tv.me在线观看，用较长时间参与观察县乡政府的工作过程，时间一久，彼此之间慢慢产生了信任，将非常有助于调研。

田先红：在县域治理中，过程管理日益强化，即上级越来越强调对基层治理过程的监督，基层治理越来越规范化。一些县级职能部门将大量精力放在督查乡村履行部门下达的治理任务上面。同时，乡镇政府的“机关化”色彩越来越明显。许多乡镇干部成为“走读干部”，白天来乡镇上班，下班后回县城（市里）居住。乡镇干部下乡开展群众工作的频次普遍降低。此外，村级治理向着行政化方向发展。许多地方的村干部已经实行坐班制，他们花费大量的时间精力落实上级下达的行政任务。

田先红：近年来，上级越来越强化对基层的监督，这是很有必要的。同时，由于容错纠错等相关制度的不完善，基层干部面临的问责压力大。一些基层干部逐渐萌生避责的想法，宁愿少干事，也不能出事。在处理一些群众提出的不合理诉求时，有基层干部甚至为了规避问责风险而选择妥协退让。比如，在拆迁过程中，有群众为了获得更高额度的补偿，提出远远超越政策规定的补偿要求，反复拨打12345热线或者缠访闹访，最终，迫于上级考核问责压力，一些基层政府突破政策规定满足上访者的要求。

田先红：县域治理体制要保持灵活性和适应性，主要有两个方面：一是要因地制宜进行政策转化。中央的政策往往是宏观的、抽象的、原则性的。中央政策经过各个层级下达到县级政府，需要经过一个在地化的过程，这个过程就是政策转化。县级政府需要结合本地实际制定政策实施总体方案，将上级的政策目标与本地经济社会发展目标相耦合。政策目标需要符合县域党委政府的发展规划，对一些不符合本地实际的政策要求进行修正。同时，县级政府需要在上级政策总体框架下制定本县的政策实施细则、依据、标准等，形成一个更加细致的政策文本。经过这一转化过程，政策才能因地制宜62tv.me在线观看，契合县域社会实际。

二是进行机制创新。县乡治理机制创新，就是在不根本改变治理体制的情况下，通过人、财、物的重新优化配置，提高体制的运行效率。比如北京的“街乡吹哨、部门报到”。还有我在《韧性：县乡政府如何运行》里面分析的湖南某地的“片线结合”，以及山东农村在乡镇和行政村之间设置的“管区”。机制创新实际上就是怎么激励干部、调动干部积极性、怎么将体制和制度优势转化为治理效能的问题。当前，在强化自上而下监督的同时，也要给县乡党委政府一定的自主权。

田先红：严格来说，地方政府“经营项目”和“经营土地”遵循两种不同的发展逻辑。土地是基本的生产要素。在工业化和城市化进程中，土地开发对于地方政府具有重要意义。掌握土地开发权，有助于地方政府进行招商引资、建设工业园区、出让土地获得财政收益等。因此，改革开放之后，特别是分税制改革以来，“经营土地”是地方政府的重要行为选择。

地方政府“经营项目”的行为则是伴随项目制的滥觞而逐渐兴起的。近十余年来，随着财力的增强，国家不断加大财政转移支付的力度。这些财政资金中有较大的比例是以专项资金的方式拨付的，明确规定了资金的用途。项目资源数量是有限的，特别是竞争性的项目，需要地方政府去争取。如何争取到项目资金，对于地方政府具有重要意义，尤其是那些财政短缺的地方政府。比如，一些中西部地区，单靠地方财政本级收入是维持不了正常运转的，它必须依靠国家财政转移支付，其中包括教育、医疗等这种一般性的转移支付，另外很大一部分就是项目资金的转移支付，涵盖了水利道路项目、农业发展项目等。所以，地方政府需要提出项目建设，如何打造项目、经营项目，这样上面才会把项目资金拨给你。这也是这十几年来地方政府对“项目经营”越来越重视的原因。

田先红：公共预算制度改革有助于推进基层财政体制的理性化，规范基层政府的收入和支出行为，防范资源浪费和腐败问题。当然，由于基层时常出现一些突发的、非规则的治理事务，而完成这些治理事务往往无法纳入常规的财政预算体制中，需要基层政府具备一些“活钱”。随着预算制度日益规范62tv.me在线观看，基层政府掌握“活钱”的空间越来越小，这势必影响到他们完成这些突发的、非规则治理事务的能力，进而影响基层干部工作的积极性。

田先红：我主要是指基层干部违规挪用项目资金这种情况。一些基层政府面临常规资金不足，又要完成任务的情况下62tv.me在线观看，可能会把一些专款专用的项目资金挪用到其他项目上。这也是一种违规行为，跟我国基层财政体制本身运转不畅有关。我在前面说了，基层财政制度越来越规范，预算越来越严格，但基层完成一些治理事务往往需要更多的“活钱”，也就是能够灵活支配的资金。在财政体制未能理顺、现有的财政预算制度无法满足基层政府治理需求的情况下，一些基层干部采取了违规行为。未来国家对基层政府规范的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等，使财政资源分配更加合理。

田先红：在乡村振兴过程中，一些地方急于出政绩，不惜花费巨资造亮点。这些地方将乡村振兴的重点放在村庄的外表上面，大力推进“美丽乡村建设”。通过造点吸引上级领导的注意力。但是，造点不仅耗费巨额资金，而且缺乏群众的参与，很容易变成“政府干、农民看”的局面。造点之后62tv.me在线观看，后续的维护成本高昂62tv.me在线观看，往往难以持续。特别是在当前地方财政吃紧的情况下，造点更成为一种巨大的负担。地方政府推进乡村振兴，应该因地制宜、量力而行，不能盲目追求政绩、劳民伤财。

田先红：此前，一些学者提出“地方政府公司化”的观点，将地方政府比作追求经济利益最大化的公司。实际上，地方政府吸引企业投资，肯定是有自身的利益考虑，或者说是为了追求政绩。但除了自利的面向外，地方政府还具有公共性的一面。即地方政府在推动地方经济发展、增进自身财政收益的同时，也投入大量资源提升公共服务62tv.me在线观看，包括基础设施建设、教育医疗养老等公共服务。

田先红：从治理事务的链条上看，环保局、信访局居于治理链条的末端，或者说它们是一种兜底的部门。因为环境污染问题，是企业生产的过程和居民生活的过程中产生的，需要住建部门或者其他部门监管，到最后，监测这个地区的污染程度才是由环保局负责。信访问题的产生，也是其他领域产生的、未能解决的矛盾纠纷才到了信访局。这些问题的产生，跟这些部门治理其实是不对应的62tv.me在线观看，这样使得环保局、信访局这些末端治理部门显得比较被动。这几年，国家对环保越来越重视，环保部门从人员配置到经费保障都有了一定的提升，但他们的责任也更大了。而且一些阶段性的重点任务，还是需要党委政府出面统筹推动。另外，条块之间的张力和矛盾，也影响着县域末端治理的效果。

田先红：政策执行“最后一公里”的困难主要有：一是基层权责不匹配，基层干部有责无权，缺乏因地制宜执行政策的空间；二是部门与属地之间以及部门之间协调难，导致政策执行过程碎片化，耗费大量的资源，无法形成政策执行的合力。提高基层干部政策执行力，需要优化基层权责配置，赋予基层一定的灵活空间。同时，应通过领导小组等议事协调机构加强部门与属地之间以及部门之间的协同联动。

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